Reconstrucción de Ucrania
Creando un futuro más libre, más próspero y seguro
Tomado de: World Economic Forum. https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA2200-1.html. Howard J. Shatz , Gabrielle Tarini , Charles P. Ries , James Dobbins
Trad. del inglés al español: Revista ARIEL.
La reconstrucción de la posguerra en Ucrania puede ser el mayor esfuerzo de reconstrucción en la historia moderna. Estados Unidos y Europa han comenzado a planificar su éxito. Durante los últimos 75 años, se han involucrado en múltiples esfuerzos de reconstrucción. Extraer lecciones de los más apropiados de estos esfuerzos será importante para planificar la reforma y reconstrucción de Ucrania.
En este siglo, los esfuerzos de reconstrucción estadounidenses más notables se realizaron en Irak y Afganistán, pero estos no son los modelos correctos. Ucrania es fundamentalmente diferente. Cuando la lucha disminuye, es poco probable que haya una insurgencia o una guerra civil. Se pueden extraer lecciones más relevantes de la reconstrucción verdaderamente transformadora de Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial, Europa del Este después de la Guerra Fría y los Balcanes Occidentales después de la violenta desintegración de Yugoslavia. La fórmula básica para estos esfuerzos de reconstrucción se estableció desde el principio. Estados Unidos proporcionó capital inicial y seguridad, mientras que los europeos proporcionaron la mayor parte de la financiación y avanzaron en el proceso histórico de integración europea.
La seguridad es esencial para la reconstrucción de Ucrania
Sin seguridad, la reconstrucción fracasará. La seguridad duradera brinda a las empresas e inversores la confianza para asumir riesgos y hacer compromisos a largo plazo. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) proporcionó seguridad para la reconstrucción europea después de la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría y desplegó más de 100.000 pacificadores en Bosnia, Kosovo, Croacia y Macedonia después de la desintegración de Yugoslavia. La seguridad para la Ucrania de la posguerra será igualmente esencial.
Una vez que termine la lucha, la promesa de asistencia para la reconstrucción y la membresía en la Unión Europea (UE) le darán a Ucrania poderosos incentivos positivos para mantener la paz. A Rusia no se le ofrecerá ningún beneficio comparable. Su adhesión a la paz tendrá que basarse principalmente en la disuasión.
Esto podría tomar una variedad de formas. Estados Unidos y sus aliados pueden prometer perpetuar los arreglos actuales para el suministro de armas, municiones, entrenamiento y asesoramiento occidentales. También podrían amenazar o incluso forzar el ingreso a Ucrania si Rusia vuelve a atacar. O podrían traer a Ucrania a la OTAN.
Si bien medidas más fuertes de disuasión podrían hacer que la reanudación de los combates sea menos probable, también podrían aumentar las percepciones de amenaza de Rusia, lo que podría llevar a Moscú a tomar medidas desesperadas. Y, si la disuasión falla, es menos probable que el conflicto resultante se limite a Ucrania.
Los arreglos para la seguridad de Ucrania podrían requerir nuevos modelos. La arquitectura de seguridad de Europa ha ofrecido durante mucho tiempo a los estados una opción binaria: un país está en la OTAN o no lo está. Los formuladores de políticas deberían evaluar alternativas para Ucrania, que nunca ha encajado del todo en este modelo.
Lecciones de la reconstrucción posterior a la guerra y a los desastres naturales
Estados Unidos desempeñó un papel destacado en los 75 años de reconstrucción de Europa después de la guerra. También ha sido a menudo central en la respuesta a desastres naturales a gran escala. Similar a la guerra, estos desastres presentan una destrucción significativa de la infraestructura física y los sistemas socioeconómicos. Se pueden extraer lecciones para la reconstrucción de Ucrania de las secuelas de las guerras y los desastres naturales.
La organización de la reconstrucción de Ucrania debe decidirse de antemano. Hay algunos principios simples: Ucrania debe establecer prioridades. Estados Unidos debe encabezar la seguridad y la UE debe encabezar la recuperación económica. Pero tanto Estados Unidos como los países de Europa deberán involucrarse en la seguridad y la recuperación económica.
Después de la caída del Muro de Berlín y la liberación de Europa Central y del Este, el Congreso de los Estados Unidos otorgó amplios poderes de supervisión a un solo coordinador principal. Reproducir esto para Ucrania ayudará al esfuerzo de reconstrucción de EE. UU. Los Estados Unidos, Europa y las agencias multilaterales deberían tener altos funcionarios sobre el terreno en Kiev en contacto diario con las autoridades ucranianas; las conferencias periódicas de donantes son insuficientes.
La reconstrucción de Ucrania necesitará un inspector general fuerte y confiable para salvaguardar la integridad de la asistencia, especialmente dado el historial de corrupción de Kiev desde que obtuvo la independencia en 1991. Los donantes internacionales deben, en paralelo, instituir un monitoreo efectivo y estar listos para detener la financiación si surge la corrupción.
Es necesario secuenciar y priorizar las tareas esenciales (desminado, remoción de escombros, construcción de refugios y escuelas, atención médica básica) para impulsar la reconstrucción y ayudar a las personas a regresar. La condicionalidad de la ayuda es importante, al igual que las perspectivas de ingreso en la UE y la integración económica para el comercio y la inversión. Los esfuerzos de reconstrucción deben solicitar y abordar las prioridades locales. Los millones de desplazados internos y refugiados no regresarán de manera orgánica, por lo que los encargados de formular políticas deberán facilitar los retornos.
Para pagar la reforma y la reconstrucción, se necesita ayuda internacional, financiación privada y los propios recursos de Ucrania. Históricamente, la ayuda ha proporcionado una cantidad relativamente pequeña del total pero, lo que es más importante, atrae otros fondos y sirve como capital de riesgo cuando el sector privado se muestra reacio. Los activos rusos, tanto oficiales como privados, podrían ser una parte importante del apoyo a Ucrania, aunque su uso requerirá sólidas justificaciones legales y podría generar riesgos sistémicos a más largo plazo tanto para la centralidad del sistema financiero estadounidense en las finanzas globales como para el dominio del dólar.
Mantenimiento del apoyo público para la reconstrucción
La recuperación de Ucrania podría llevar décadas. El apoyo público duradero será vital. En 1948, la administración del presidente Harry Truman y los líderes del Congreso se embarcaron en un esfuerzo bipartidista bien coordinado para obtener la aprobación pública del Plan Marshall, el esfuerzo de reconstrucción arquetípico de la posguerra. Aunque el Plan Marshall se destaca, en retrospectiva, como un gran éxito, su aprobación no era del todo segura. Estados Unidos necesitará una estrategia pública similar para Ucrania.
Implicaciones para la acción
Desarrollar planes para la reconstrucción de Ucrania, contribuir a ella y supervisarla será un proceso complejo; las correcciones de rumbo son seguras a medida que la implementación comienza y continúa. Pero Estados Unidos tiene tres acciones prioritarias incluso antes de que cese el tiroteo en la guerra de Rusia contra Ucrania.
Primero, los formuladores de políticas de EE. UU. deben examinar cuidadosamente las alternativas, tanto antiguas como nuevas, para la seguridad de Ucrania en preparación para comprometerse con los aliados. Esto será crucial para todos los demás aspectos de la reconstrucción.
En segundo lugar, la administración y el Congreso deberían aprobar una versión moderna de las leyes que permitieron las actividades estadounidenses en Europa Central y Oriental y la antigua Unión Soviética después de la Guerra Fría: la Ley de Apoyo a la Democracia en Europa Oriental (SEED) y la Ley de Libertad para Rusia y los Países Emergentes. Ley de Apoyo a las Democracias Euroasiáticas y los Mercados Abiertos (LIBERTAD). Una nueva ley sentará las bases para organizar el esfuerzo de EE. UU. y creará el puesto de coordinador autorizado, como se creó en el pasado, para tratar con los gobiernos europeos, las instituciones financieras internacionales y el pueblo y el gobierno de Ucrania. La nueva ley debe incluir tanto un inspector general como un mecanismo de seguimiento y evaluación.
En tercer lugar, todo el curso futuro de la reconstrucción de Ucrania se beneficiará del desarrollo y la implementación de un esfuerzo bipartidista para explicar y generar apoyo entre el pueblo estadounidense para una política estadounidense a más largo plazo en Ucrania. Ese apoyo no puede darse por sentado.
El desafío de reformar y reconstruir Ucrania después de la invasión a gran escala de Rusia en febrero de 2022 debe verse a la luz del exitoso historial de posguerra de Europa y las políticas económicas y de seguridad consistentes de 75 años de los Estados Unidos. La seguridad y la reconstrucción irán de la mano, como sucedió después de la Segunda Guerra Mundial. Cuando se estaba formando el Plan Marshall, se consideró posible la participación de toda Europa, incluida la Unión Soviética, pero la Unión Soviética bloqueó dicha participación. Una Ucrania segura y económicamente próspera que esté plenamente integrada en las instituciones europeas será un logro culminante que hará realidad el proyecto europeo multigeneracional construido sobre los cimientos de una asociación transatlántica duradera.
